Современные проблемы правотворчества

доминирующее положение исполнительной власти над законодательной. Это с одной стороны позволило представителям «пропрезидентской» партии более результативно менять законодательство (процент принятых законов, напомним, у «думцев» вырос, особенно к пятому созыву), а с другой – не мешать менять Правительству законы при необходимости. Такое «взаимовыгодное партнерство» парламентского большинства и исполнительной власти, отмечаемое при анализе количественных данных, говорит о том, что фактически число как институциональных, так и партийных влияний в публичном поле было сведено к нулю. Вместо этого была образована консолидированная сила, которая в закрытом режиме и с учетом противоречий внутри нее самой решает, какие инициативы будут приняты, а какие нет. При этом Президент выступает в этих отношениях в роли арбитра, имеющего решающее слово в случаях каких-либо внутренних противоречий, которые способны вылиться и в публичную среду.
Госдума, несмотря на сильное право вето, использует его выборочно и практически никак не фильтрует законопроекты Президента и Правительства, в то время как представители законодательных органов часто от этого страдают. Прежде всего бросается в глаза невысокая активность применения Советом Федерации права отклонять законы. Только одна из них в третьем созыве была отправлена в Думу, а затем принята с учетом позиции сенаторов. Члены палаты, часто кооперируясь с депутатами, становились авторами от 1 до 5 проектов (от 0,31 до 2,38%), которые Сенат не поддерживал, - в зависимости от созыва .
Пятый и шестой созыв Государственной Думы стали отражением политического доминирования главы государства над всеми остальными ветвями власти. Если раньше он публично использовал институциональные возможности влияния на законодательный процесс, в том числе для демонстрации силы, то теперь необходимость сильных законодательных полномочий является отчасти формальной. Право вето – это один из инструментов подавления любого желания предпринимать действия в законодательной сфере без предварительного одобрения Президента. Отсутствие отклоненных в последнее время главой государства говорит о консолидации в его руках различных рычагов влияния на законопроект. Причем формально все предпринимаемые меры находятся в рамках установленных норм и правил, а фактически выходят далеко за них. Таким образом, произошла смена роли главы государства в законодательном процессе: из участника он превратился в арбитра, который способен рассудить «нижестоящих» участников в их борьбе за политические выгоды от принятия того или иного решения. Соответственно, в законодательном процессе можно выделить как минимум два уровня принятия решения: президентский (не обязательно это должен быть сам глава государства, вполне достаточно мнения профильных структур из его администрации) и всем привычный публично- политический уровень принятия решений, где мы можем увидеть «жаркие дебаты» противостояния органов власти, общественные слушания и т.д. В последние десять лет наблюдается тенденция к тому, что точка зрения главы государства на законопроект определяющая, а все остальные акторы публичного пространства в конечном итоге принимают ее за основу. Границы влияния на законодательный процесс провластного большинства сложно отделить от возможностей исполнительной власти. И наоборот, пределы воздействия оппозиционных сил сильно ограничены возможностями Президента и Правительства.
Так, например, в СМИ встречаются новости, где говорится о том, что Государственно-правовое управление Президента высказывает свою позицию (заключение) по тому или иному законопроекту до рассмотрения его в первом чтении, и даже до рассмотрения в комитетах Думы.
Безусловным лидером по показателю количества принятых законопроектов является Президент РФ, у которого от созыва к созыву он все больше стремился к 100%. Наивысшее число оказалось в шестом созыве - 99,28% законопроектов были опубликованы, что может быть связано с все возрастающей политической силой главы государства. При этом во втором созыве только чуть больше половины инициатив завершались подписанием законов. Зависимая от Президента структура – Правительство РФ – также усиливала свое влияние в процессе принятия законодательных решений, что позволило ей довести количество удачно завершенных инициатив с 40 до 94%. При этом пятый созыв, когда главой органа был В.В. Путин, стал самым эффективным для исполнительной власти. В целом по созывам орган отметился 40-процентной долей от общего количества принятых законов.
Самой низкой эффективностью отметились заксобрания субъектов РФ (в целом 8,6%). Это связано как с большим количеством предлагаемых нововведений, отражающемся на качестве, так и с их низкой институциональной силой по сравнению с другими СПЗИ. Первая причина не так ярко выражена, поскольку активность депутатов Госдумы, например, при большом количестве законопроектов отличается и более высокой результативностью – из-под их пера вышло почти 33% от общего количества опубликованных законов.
Доля положительных решений по инициативам судов оказалась невысокой (меньше 1% от общего количества принятых законов), при этом, в общем, они отличаются высоким уровнем принятия инициированных законопроектов – вплоть до 81% у Верховного суда во втором созыве.
В целом наиболее результативными стали структуры, так или иначе связанные с исполнением законов – Президент и Кабинет министров. Тем временем такой сильный орган как Совет Федерации не смог похвастаться высоким уровнем эффективности (самый высокий показатель у палаты и ее членов оказался в шестом созыве – 20 и 32% соответственно). В то же самое время анализ стенограмм заседаний Госдумы показывает, что депутаты часто в своих речах в качестве аргументов перед голосованием в первом чтении приводят наличие положительного или отрицательного «заключения» управлений Администрации Президента. В частности, при рассмотрении проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 26 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" депутат Глубоковская Э. Г. заявила, что рассматриваемый законопроект был «поддержан ГПУ при условии учёта замечаний, было даже заключение президента, также с замечаниями, но все остальные заключения были положительные, и поэтому по рекомендации комитета законопроект был принят в первом чтении 17 ноября 2010 года» .
Другой депутат, Москалькова Т. Н., 17 октября 2014 г. вступила в спор с председателем комитета по конституционному законодательству и государственному строительству, настаивая на отклонении рассматриваемого законопроекта, который имеет «отрицательное заключение ГПУ Президента» . Спор привел к тому, что в дискуссию пришлось вмешаться полномочному представителю Президента в Государственной Думе, который заявил, что «не очень корректно ссылаться на позицию ГПУ, поскольку речь идёт о внутренней переписке, адресованной в [его] адрес .
Тем не менее, «внутренняя переписка» все равно продолжает фигурировать в речах депутатов. Например, при принятии в первом чтении проекта изменений в закон «Об исчислении времени» депутат Карлов Г.А. заявлял, что «перевод времени поддержан и Правительством Российской Федерации, и ГПУ президента» . Отметим также, что результаты рассмотрения всех упомянутых законопроектов совпали с заявленной депутатами позицией управления. Такие факты свидетельствуют о следующем влиянии, оказываемом латентными структурами на процесс принятия решений с помощью административного ресурса:
Государственно-правовое управление Президента письменно формирует свою позицию перед рассмотрением законопроекта в первом чтении в Госдуме; данный документ не является официальным отзывом Президента на законопроект; формируемая управлением позиция ложится в основу позиции официального представителя Президента в Госдуме.
Фактически мы можем отметить существование неформального механизма прямого влияния Государственно-правового управления на результаты голосования в Думе и на законодательный процесс в целом. Конечно, не только отмеченное нами управление в состоянии влиять на законодательный результат, но этот орган является наиболее ярким примером такого воздействия.
Соотношение латентного и публичного пространства в системе принятия политических решений во многом зависит от реального вовлечения в данный процесс общественных институтов. Иными словами, создание условий для участия в политическом процессе институтов гражданского общества является важным фактором, способствующим минимизации влияния полутеневых и теневых структур на процесс принятия политических решений .
В результате всего сказанного выше, можно сделать следующий вывод: степень реального политического влияния общественных институтов на процесс выработки и принятия политических решений во многом определяется типом политической системы. В итоге публичные институты в России начинают играть символическую роль в процессе принятия политических решений, либо могут выступать проводниками общественных требований и интересов и иметь реальные полномочия в политической системе. На примере российской практики можно отметить, что роль и влияние общественных институтов незначительны, интересы гражданского общества слабо отражены в политической повестке. От того, кто участвует в процессе идентификации проблемы во многом зависит и то, в чьих интересах будет выработано решение.